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蔡定剑的博客

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中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。

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谁代表国家所有权?  

2009-01-14 20:48:22|  分类: 言论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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编者按:蔡教授在文指出,这些年我国国有资产严重流失,主要是对国有资产所有权归属认识错误和混乱造成的,这种错误就是认为国有资产由政府代表,结果地方的县市政府有权处分国有资产,实际上就沦为县长、市长有权处分国有资产。根据我国宪法规定,行政机关实行行政首长负责制。在政府职权范围的事,行政首长有权作出决定。可见,政府行使国家所有权,就会在地方形成省长、市长、县长可以随意处分全民所有的财产的状况。这是很不公平并且十分危险的。一些地方一二个领导决定,或某个政府部门决定,就把大片的土地、资源给转让、划拔给私人或私人企业,把国有企业给卖了,根本没有经过人民的代表机关讨论决定,更没有征求职工组织----工会的意见。这种情况不能再继续下去了!在我国当下还有更多的情况是随便侵占农民的土地财产,陕西榆林甚至出动上千防暴警察镇压农民。这种做法的合法性何在?是否也经过了人民代表大会讨论?一些经济学者仅凭着几个类似科斯定理之类的原理,就对国有资产大动干戈,是不是也太欠缺考虑了?总之,蔡定剑教授的意见“我们这一代经济学家太缺少法律知识”了,给当前的政府官员和经济学者敲响了警钟。

  中国政法大学 蔡定剑 教授

  改革开放以来,特别是市场经济改革以来,国有资产所有权的问题就一直是争论的焦点。到底谁能代表国家行使国有资产所有权?从经济学家到政府官员,普遍的观点都认为政府(即行政机关)是国有资产的当然代表者。提交给全国人大常委会审议的民法草案也是根据普遍流行的观点作出规定:“中央人民政府和地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责,享有所有权人权益。”(第49条)据权威部门解释,政府就是指行政机关,国务院和地方县以上的各级行政机关。这条的意思就是指政府代表国家行使国有资产所有权。

  政府可以代表国家行使国有资产所有权吗?这是涉及民主宪政基本理论和经济民主的基本理论问题。必须从宪政理论的高度,依据民法所有权的理论,对这种长期以来普遍流行的观点加以澄清。它涉及到民法典中将如何规定国家所有权的归属问题,涉及到谁有权处分全民所有的财产问题。

  财产的国家所有当然是指由组成国家的全体公民所有。按人民主权和代议制理论,只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。行政机关不是人民的代表机关,我国的行政机关是人民代表大会的执行机关,它不能代表人民行使国有资产的所有权。这是一个宪政理论的一个基本问题。

  有人会说,人大怎么管理经济、怎么管理国有资产?因此只能由政府代表国家所有权并进行管理。我认为这是把财产的管理权与财产的所有权相混淆了。人民代表大会作为代表机关,当然难以对国有财产进行占有使用和经营管理。但是从民法所有权的理论分析,财产所有权包括对财产的占有、使用和处分的权力。这三种权利是可以分离的,特别是大宗财产这三者在现代社会肯定是分离的,财产的所有者可以不必对财产实际占有、使用(经营管理者),所有权的核心是对财产的处分权,只有有权处分财产的人才是财产的所有者。

  我们说国家财产或资产一般包括自然资源财产、行政财产和国有公司(包括国有控股公司)财产。人民代表大会代表人民行使所有国家财产的所有权,即对它们有处分权。但是,人大对这些财产所有处分方式是不一样的,如对自然资源财产的所有,全国人大一般是通过立法进行,政府依法进行管理。对行政财产,政府通过预算取得,预算要通过人大审批。行政财产的使用,人大通过法律,政府依法使用,如《政府采购法》等。对国有公司财产,人大如何行使所有权?需要具体加以探讨。

  国有资产所有权的代表者应该至少是县以上的各级人民代表大会,只有它才能行使对国有公司财产的最终处分权。我国行政机关是人大的执行机关,国有资产的使用管理当然应由它来行使。在市场经济的条件下,政府也不能直接经营管理国有公司财产,需要委托企业具体进行经营管理。据此得出,我国国有资产所有权理论是这样的:人民代表大会行使国有资产的所有权,政府根据人大的法律和决定行使国有资产的使用管理权,国有企业具体行使对国有资产的经营管理权。人大对所有权的行使主要表现在对重大国有财产的最终处分权上,而不是要去经营管理。国有财产的最终处分权是指对国有财产变成非国有财产的决定权力。如对国有土地、资源和国有企业进行私有化必须由人大决定;对国有公司资产的转让、拍买要根据人大决定或授权。政府对国有公司财产的使用表现在对财产的宏观决策,政策指导、帮助,资源配制等方面。企业根据政府委托行使法人权,进行具体的经营管理。这也是我国国有公司财产所权上表现的人民代表大会与政府、企业三者之间的关系。

  过去一些年我国国有资产严重流失,不能说与国有资产所有权归属问题上出现的错误和混乱没有关系。这种错误就是认为国有资产由政府代表,结果地方的县市政府有权处分国有资产,实际上就沦为县长、市长有权处分国有资产。根据我国宪法规定,行政机关实行行政首长负责制。在政府职权范围的事,行政首长有权作出决定。可见,政府行使国家所有权,就会在地方形成省长、市长、县长可以随意处分全民所有的财产的状况。这是很不公平并且十分危险的。过去一些年发生大量的国有资产流失,就与这种错误的理论和实践有关。一些地方一二个领导决定,或某个政府部门决定,就把大片的土地、资源给转让、划拔给私人或私人企业,把国有企业给卖了,根本没有经过人民的代表机关讨论决定。这种情况不能再继续下去了!因此,对国家所有权的理论,必须在法理上加以阐明,在法律上作出明确的规定:国有所有权只能由人民代表大会代表,非经人民代表大会立法或作出决定、或依据授权,不得处分国有财产。



附 作者的信


  大军先生:谢谢一直给我文章。我不懂经济,提供一篇早些时候写的有关文章。我只是从宪政和法制的角度考虑问题,国家财产所有权要从人民主权的角度考虑,处理它要从正当的法律程序考虑。经济学家们一直和眼下讨论问题都不考虑这些法治国家重要因素。不讲正当的法律程序,国有企业产权改革就不可能是正当的。而国有资产谁来代表的问题都没有从理论上搞清楚,我们这一代经济学家太缺少法律知识。


  改革开放以来,特别是市场经济改革以来,国有资产所有权的问题就一直是争论的焦点。到底谁能代表国家行使国有资产所有权?从经济学家到政府官员,普遍的观点都认为政府(即行政机关)是国有资产的当然代表者。提交给全国人大常委会审议的民法草案也是根据普遍流行的观点作出规定:“中央人民政府和地方人民政府依法分别代表国家履行出资人职责,享有所有权人权益。”(第49条)据权威部门解释,政府就是指行政机关,国务院和地方县以上的各级行政机关。这条的意思就是指政府代表国家行使国有资产所有权。


  政府可以代表国家行使国有资产所有权吗?这是涉及民主宪政基本理论和经济民主的基本理论问题。必须从宪政理论的高度,依据民法所有权的理论,对这种长期以来普遍流行的观点加以澄清。它涉及到民法典中将如何规定国家所有权的归属问题,涉及到谁有权处分全民所有的财产问题。


  财产的国家所有当然是指由组成国家的全体公民所有。按人民主权和代议制理论,只有代议机构的人民代表大会才有权代表全体公民行使政治主权和经济主权。行政机关不是人民的代表机关,我国的行政机关是人民代表大会的执行机关,它不能代表人民行使国有资产的所有权。这是一个宪政理论的一个基本问题。


  有人会说,人大怎么管理经济、怎么管理国有资产?因此只能由政府代表国家所有权并进行管理。我认为这是把财产的管理权与财产的所有权相混淆了。人民代表大会作为代表机关,当然难以对国有财产进行占有使用和经营管理。但是从民法所有权的理论分析,财产所有权包括对财产的占有、使用和处分的权力。这三种权利是可以分离的,特别是大宗财产这三者在现代社会肯定是分离的,财产的所有者可以不必对财产实际占有、使用(经营管理者),所有权的核心是对财产的处分权,只有有权处分财产的人才是财产的所有者。


  我们说国家财产或资产一般包括自然资源财产、行政财产和国有公司(包括国有控股公司)财产。人民代表大会代表人民行使所有国家财产的所有权,即对它们有处分权。但是,人大对这些财产所有处分方式是不一样的,如对自然资源财产的所有,全国人大一般是通过立法进行,政府依法进行管理。对行政财产,政府通过预算取得,预算要通过人大审批。行政财产的使用,人大通过法律,政府依法使用,如《政府采购法》等。对国有公司财产,人大如何行使所有权?需要具体加以探讨。


  国有资产所有权的代表者应该至少是县以上的各级人民代表大会,只有它才能行使对国有公司财产的最终处分权。我国行政机关是人大的执行机关,国有资产的使用管理当然应由它来行使。在市场经济的条件下,政府也不能直接经营管理国有公司财产,需要委托企业具体进行经营管理。据此得出,我国国有资产所有权理论是这样的:人民代表大会行使国有资产的所有权,政府根据人大的法律和决定行使国有资产的使用管理权,国有企业具体行使对国有资产的经营管理权。人大对所有权的行使主要表现在对重大国有财产的最终处分权上,而不是要去经营管理。国有财产的最终处分权是指对国有财产变成非国有财产的决定权力。如对国有土地、资源和国有企业进行私有化必须由人大决定;对国有公司资产的转让、拍买要根据人大决定或授权。政府对国有公司财产的使用表现在对财产的宏观决策,政策指导、帮助,资源配制等方面。企业根据政府委托行使法人权,进行具体的经营管理。这也是我国国有公司财产所权上表现的人民代表大会与政府、企业三者之间的关系。


  过去一些年我国国有资产严重流失,不能说与国有资产所有权归属问题上出现的错误和混乱没有关系。这种错误就是认为国有资产由政府代表,结果地方的县市政府有权处分国有资产,实际上就沦为县长、市长有权处分国有资产。根据我国宪法规定,行政机关实行行政首长负责制。在政府职权范围的事,行政首长有权作出决定。可见,政府行使国家所有权,就会在地方形成省长、市长、县长可以随意处分全民所有的财产的状况。这是很不公平并且十分危险的。过去一些年发生大量的国有资产流失,就与这种错误的理论和实践有关。一些地方一二个领导决定,或某个政府部门决定,就把大片的土地、资源给转让、划拔给私人或私人企业,把国有企业给卖了,根本没有经过人民的代表机关讨论决定。这种情况不能再继续下去了!因此,对国家所有权的理论,必须在法理上加以阐明,在法律上作出明确的规定:国有所有权只能由人民代表大会代表,非经人民代表大会立法或作出决定、或依据授权,不得处分国有财产。


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