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中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。

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法治正未有穷期,需待民意铸轨轮  

2009-01-14 20:52:22|  分类: 言论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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法治正未有穷期,需待民意铸轨轮 ——2005年立法盘点



  2005年的中国立法,民主立法是今年立法方法的显著特点。从立法内容上看,今年在通过立法完善市场经济法律制度,推动市场经济改革方面是成效卓著,这反映在物权法的审议,公司法和证券法的修改出台。同时,在严格规范警察权力和加强公务员管理,加强公民权利保护方面也取得了重要进展。
  
  物权法全民大讨论
  
  物权法草案一经提请常委会审议时,就立即受到社会广泛关注。全国人大常委会委员长会议决定,将法律草案用一个半月多的时间公布全民讨论,广泛征求意见。这是2005年中国立法民主化的一大亮点,在一个多月的全民征求意见中,全国人大常委会共收到了1万多条意见,在经有关工作机构归类以后,把这些意见如何处理向社会作出了明确的回应,虽然过去也有几次立法草案公布征求意见的先例,但像这样认真处理、积极回应公民意见,并认真吸收意见是过去所没有过的。它将对推动立法民主化起到很好的示范作用。
  
  在物权法草案公开征求意见中,社会各界对物权法的一些重要的和关键的问题进行了激烈的讨论。这些问题包括:要不要对物权进行国有、集体所有和个人所有的分类,以及国家所有权和集体所有权的归属问题;对拆迁征地要不要明确限定公共利益和按市场价格进行补偿;拾金能否索要报酬问题;小区的公共场地、绿地和其他附属设施的所有权归属问题;债权和物权的优先顺序;物权的取得时效和保护时效;如何完善不动产登记制度;农村宅基地能否转让、抵押和城镇居民能否购买农村宅基地,等等。该法的立法程序还未完成,可能在明年3月提请全国人大通过,这些问题仍然值得我们高度关注。
  
  个税法修改首次听证
  
  9月27日,全国人大常委会就个人所得税法修改中的个税起征点举行立法听证会,引起举国瞩目。全国各地有近5000人报名要求参加这次立法听证会。尽管立法听证从2000年立法法规定以来,地方人大立法中已经采用了这一形式,但作为国家最高立法机关,立法公开听证还是第一次。
  
  立法听证是公众参与的重要民主形式,在国外通常是一种必经的立法程序。由于我国一直采取国家行政机关为主导的立法方式,真正被法律关系牵涉的利益当事人和广大普通民众是很少有机会参与立法和表达他们的意见的。所以法律执行起来就比较难。
  
  这次全国人大举行个人所得税法修改的听证会,表明全国人大在立法民主化路上迈开了新的步伐,它也将极大地推动地方立法听证的进一步发展。有人说,个税立法听证虽是一小步,却是我国民主立法的一大步。我们期望,这仅仅是一个开始,立法听证应该进一步大众化、普遍化,成为我国立法的一种常态,而不是特例。
  
  公司法和证券法的修改:
  
  放活和保护“弱小”
  
  在经济立法修改方面,2005年最突出的是对公司法和证券法的修改。
  
  修改一方面体现了放活的精神。如修改后的公司法较大幅度地下调公司注册资本的最低限额,降低公司设立“门槛”;扩大股东可以向公司出资的财产范围;增加股份有限公司定向募集设立方式;允许设立一人有限公司。这些修改为公司设立提供了制度上的便利,有利于鼓励投资创业,促进经济发展和扩大就业。修改后的证券法取消了上市公司全面收购的限制性要求。
  
  另一方面,修改还体现了保护“弱小”的精神。如修改后的公司法健全对股东尤其是中小股东利益的保护机制。包括:保证股东的知情权;增加股份有限公司股东大会选举制度;增加股东代表诉讼的规定。
  
  对所谓的“内部人”,则突出了制约的一面。如公司法对公司董事和高级管理人员对公司的忠实和勤勉义务作出了更为具体的规定。增加了对公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任的处分,如逃避债务、严重损害公司债权人利益时,该股东应对公司的全部债务承担连带责任。证券法严格了证券公司股东和高级管理人员的准入门槛,加强了公司股东和高级管理人员的法律责任和诚信要求。
  
  证券法的修改幅度达40%。公司法和证券法的同时修改出台将有力地推进我国市场经济改革。
  
  妇女权益保障法强化反歧视
  
  随着市场经济竞争的激烈,对女性性别歧视问题更加突出。十届全国人大常委会第17次会议表决通过,2005年12月1日起施行的《妇女权益保障法》,以反歧视、促进妇女平等权为宗旨,进行了一系列的重要修改。
  
  这些修改包括:把“实行男女平等作为国家的基本国策”写入法律。国家采取必要措施,逐步完善保障妇女权益的各项制度,消除对妇女一切形式的歧视。为此,在就业、教育、农村经济权益等方面规定了许多明确的反歧视条款,为保证妇女平等的参政地位,法律要求国家采取措施,逐步提高妇女在各级人民代表大会中妇女代表的比例,基层自治组织中也应当有妇女参与。
  
  预防、制止家庭暴力和禁止对妇女性骚扰分别是这次妇女权益保障法修改的重点和亮点,修改后的法律规定了有关政府部门、社会组织和团体有预防和制止家庭暴力,为受害妇女提供救助的义务。
  
  妇女权益保障法过去最大的问题在于太政策化,难以实施。修法从行政、司法的一系列措施,给予受害者多种救济措施,并把对性骚扰或者家庭暴力的行为,纳入治安管理处罚和民事诉讼的渠道,使得这部法律更有可操作性。从而能更有力地保护妇女的合法权利。
  
  治安法修改扩权与保权并举
  
  2005年8月,十届全国人大常委会第17次会议通过,将于2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》,在加强治安管理,扩充警察权力和严格规范警察执法程序,防止侵犯公民权利方面都有重要进展。
  
  在扩充警察权力方面:其一,增加了治安处罚的行为,并把违法主体扩展到对单位的处罚。其二,增多处罚的种类。把没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业以及吊销由公安机关颁发的许可证三种作为新的处罚手段。其三,新增了许多警察现场处置违反治安管理的强制措施手段。其四,较大幅度提高了罚款的数额。
  
  该法在加强警察执法中的人权保障方面,着力规范执法程序,限制警察滥用职权:第一,改变了现行条例对行政拘留处罚的合并执行没有上限的规定,限定行政拘留合并执行最长不得超过30日。第二,完善了处罚程序。对警察的调查、裁决、执行、救济都规定了具体、细致的程序。规定了警察对行为人讯问查证的告知家属义务。对公安机关作出涉及财产罚款处罚时,可以要求听证。第三,缩小了治安拘留处罚自由裁量的幅度。原来条例规定治安拘留为1天至15天以下,改为按照不同的违法行为性质,作出具体区分进行处理。第四,给予当事人自主选择法律救济渠道的权利,取消了当事人对治安管理处罚不服应先行政复议的前置程序,可以直接提起行政诉讼。第五,为严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者其他非法手段搜集证据,采用非法证据排除。
  
  对这部法律的修改,法学界学者和媒体也有一些批评,有的认为它过分扩大处罚的范围,增多处罚的种类,大幅提高罚款幅度,使警察的权力得到空前的扩展,使人们存在忧虑和担心。它的根本问题是反映了治安管理还没有实现从“社会控制”到 “公民权利保障” 的观念转变。
  
  国家公务员法严格公务员管理
  
  2005年4月底于十届全国人大常委会第15次会议通过,将从明年1月1日起施行的《公务员法》取代了由国务院制定实施十多年的《国家公务员暂行条例》,该法对原有的公务员制度作了一些调整和完善:
  
  一项最大最引起争议的修改,就是扩大了公务员的范围,使公务员不再局限于行政机关工作人员,而包括政党、人大,以及政协、群团等依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的所有工作人员。公务员法突出了对公务员的严格管理:规定了严明的行为规则和考核、惩戒制度;引入公务员引咎辞职和责令辞职制。对公务员离职后的从业活动作出明确的规范,并且规定了违法责任。在公务员权益保障方面,将企业相当人员工资水平作为调整公务员工资水平的重要依据。公务员对侵犯其合法权益的机关及其领导人员可提出控告。建立了人事争议仲裁制度,因履行聘任合同而产生的争议,先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决,不服的,可以向人民法院起诉。
  
  但是,对国家公务员法制定也有一些批评。有人认为扩大公务员的范围缺乏理论根据,而且可能给国家公务员制度带来混乱。不少人对公务员法仍然规定女性55岁退休、男性60岁退休,没有实现退休年龄平等问题不满意。
  
  法治正未有穷期,需待民意铸轨轮。我们期待中国的法制建设和立法将沿着民主的轨道前行,以保护人权为灵魂!

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