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中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。

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法规备案审查还不等同违宪审查  

2009-01-14 20:53:22|  分类: 言论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  《法规备案审查工作程序》的修订和公开公布到底意味着什么?是否它真是中国违宪审查的曙光?


  去年12月19日,十届全国人大常委会第四十次委员长会议对《法规备案审查工作程序》进行了修订。这引起了关心中国宪政发展的人们的极大兴趣和关注。一些人欣喜地认为,它是中国违宪审查制度的又一大进步也有一些人不以为然。


  这里首先必须搞清楚:什么是违宪审查?什么是法规备案审查?根据中国宪法和《立法法》的规定,中国的广义上的法律是等级体系。宪法是国家的最高法,宪法下面是由全国人大及其常委会制定的狭义的法律,再下面是国务院制定的行政法规,行政法规下是省级地方人大和较大的市的人大制定的地方性法规,以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例。此外,还有大量的由国务院和地方政府制定的规章。这些规章虽然不是中国法学家们严格意义上说的法律,但有时它比法律还“管用”。还有最高人民法院也在通过抽象的司法解释、“创制”法律。


  以立法的“多头”来说,中国比起以分权为核心的西方国家政体也不逊色。然而,立法的“多头”并不可怕,可怕的是对多头的立法有没有建立起以宪法为核心的违宪审查机制。


  中国在建立“多头”立法体制时,在宪法上也确立了违宪审查制度的原则,规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。全国人大有权监督宪法,全国人大常委会有权监督和解释宪法,并有权撤销违反宪法的法律、行政法规和地方性法规。当时建立的主要还是为了防止地方性法规与“中央”的法律相冲突的法规备案审查制,而不是原本意义上的违宪审查。所以,宪法上只规定,地方性法规要报国务院和全国人大备案。2000年《立法法》,才把备案法规扩展到行政法规。


  可见,法规备案审查制与违宪审查制有联系。但两者有很大的不同。


  现代违宪审查制的核心是要解决议会制定的法律是否违反宪法,它维护的是宪法的分权和保障人权的价值法规备案审查制的主要目的是维护法制统一的等级体系。法规备案制常常是一种事先的、主动的预防性措施,所以,它解决问题的方法带有很大的协商性,而不像违宪审查制是对抗性解决纠纷机制。更关键的是,法规备案审查制是一种国家主导型,主要由审查机构自己审查,公民、社会组织只能提出审查建议,而没有真正启动审查的权利。它不是当事人主义,公民提出违宪审查的建议后就与他无关了,所以,也就得不到权利救济。而违宪审查是公民主导,并且是当事人主义,公民有权启动审查程序,可以得到宪法的救济。


  当然,法规备案审查制度的作用同样不可低估。通过这种审查,可以使中国目前被地方保护主义和部门保护主义“撕破”的法律得到一定程度的缝合,而这种破碎正在给我们的社会经济发展和公民权利造成严重损害。


  通过这种审查也有利于提高我们社会的违宪审查意识,以推动违宪审查制度的发展。但必须搞清楚,法规备案审查制与违宪审查制是有很大的不同,不要把它们等同起来。


  2003年,因孙志刚案件,余江等三位法学博士上书认为原有的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违宪。其实早在三位博士提出违宪审查案之前,《立法法》中已有了关于法规备案审查制度的规定,只是没有公开。而现在的程序是对《立法法》作了充实,并明确规定了相关步骤:一是与制定机关沟通协商二是提出意见,要求制定机关纠正三是经过上述工作仍不纠正的,通过常委会撤销同宪法或者法律相抵触的法规。这次公开报道这个规定,让人民都知道这个程序,更有利于社会监督执行。


  违宪审查也好,法规备案审查也好,它们作为话题提出已经是中国社会的进步。但是,更重要的是,制度能不能发挥作用,在中国语境下关键要看地方领导的意识。有机构不做事,有法律不执行,常常是我们的问题。


  从三位博士提出违宪审查案后,至少有数十起公民公开提起的违宪审查案没有得到法院是否受理的回应。如果这个程序有规定:公民有充足法律根据提起的违宪审查建议,受理机关应明确告之公民是否受理,并说明不受理的理由,这才是一种真正的进步。


2006年01月05日 中国新闻周刊


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