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中国政法大学宪政研究所所长、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任。

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拆迁条例应当休矣!  

2009-12-11 23:11:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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拆迁条例应当休矣!

蔡定剑

最近,媒体报道了三起暴力拆迁事件,又使本世纪以来不断地在媒体上曝光的暴力拆迁事件成为社会关注的焦点。

事件一:重庆一六旬老人因不满拆迁者少付补偿款,在15米高的树上住了3个月。老人每天高声放着喇叭给官员“宣讲”政策。后经当地媒体协调有关单位同意支付22万补偿费。可是当老人走下树的当天下午被当地警方以涉嫌聚众扰乱社会秩序罪刑拘。

事件二:上海虹桥居民潘蓉,为了维护自家一幢建筑面积480平米的四层小楼以汽油瓶企图抵制强行拆迁。就在她站在房上抵抗的时候,推土机破窗而入,很快把这幢房子给推平了。

更为悲惨的是:成都市金牛区天回镇一女主人以死相争未能阻止政府组织的破拆队伍,最后“自焚”于楼顶天台,烧得面目全非。事后数人被政府以暴力抗法拘留。

这三起案件说明,自本世纪以来开始激化的城镇拆迁和土地征用的社会矛盾丝毫没有得到缓和。而且一些地方政府在处理这类问题上,趋于更严厉的暴力倾向,不但用暴力拆迁,而且事后动用刑事手段对付抵抗者。在一个法治国家,法律并不是冷酷无情的,而是充满人性关怀的。我曾考察欧洲城市化中的公众参与。英国的政府官员告诉我,即使政府拿到了法院的强制拆迁令,但也不会对不愿搬迁的老人和弱者进行强拆。在上述案件中,不但法律被践踏,而且人的生命被严重漠视,在明显要发生流血事件时,政府官员仍然要强拆,使政府在人性和道德面前蒙羞。

从这些事件中,大家关注为什么这类暴力拆迁事件得不到遏制?2003年,南京玄武区居民翁彪,因不满拆迁办给的拆迁补偿过低,在没有达成协议情况下为抵制野蛮强制拆迁,点燃汽油自焚。继当年8月南京发生拆迁户自焚死亡惨剧后的3个星期,安徽青阳县村民朱正亮在北京天安门金水桥前泼油,点火自焚。这些以惨烈的方式抵抗暴力拆迁的行为曾一度引起全社会对暴力拆迁的强烈关注和愤怒。有关部门也曾出台一起具体的政策,下达文件,要求缓解拆迁矛盾,适当提高补偿标准。2004年修改宪法时,要求宪法中加强对私有财产的保护呼声成为对解决这一问题的期望。于是有了宪法第十三条加强对公民合法的私有财产不受侵犯的保护性规定。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,但必须给予补偿。

 当人们对宪法充满期望的时候,但是,宪法并没能抯挡地方政府对土地和城市开发的贪婪。就在宪法修正案刚通过的时候,某地政府的大学城拆迁就铲平了居民绑在大门上的宪法文本和美丽的别墅,也推倒了北京黄振坛老人持宪法守候的四合院。宪法刚修改后在保护公民财产权时就显得苍白无力。

2007年《物权法》的通过再次给人们以解决这一问题的希望。在这种背景下;重庆拆迁“钉子户”女户主吴苹打着维护物权法“公民的合法财产不受侵犯”的旗帜。在媒体和网民的暴风雨式的民意轰炸下促成了拆迁史上“一个伟大的标志性的事件” 。2009年,辽宁省本溪居民张剑在拆迁公司人员强行进入家中,并与对方发生冲突时,将拆迁方一人刺死。当地法院判决正当防卫,第一次肯定了对非法暴力的反抗权,这成为中国拆迁史上又一个标志性事件。但是,这些拆迁史的标志性事件和个案的胜利,丝毫不能改变有关制度给拆迁者留下的致命伤害。这个制度就是2001年6月的制定的《城市房屋管理拆迁条例》,它就是引发近年来拆迁矛盾频发埋下的隐患。这个拆迁条件成了违法暴力拆迁的合法依据和保护伞。在本文初三个带血的案例中,政府和拆迁者都是以《城市房屋管理拆迁条例》为依据,高高举起那推土机铲,不可抯挡地横扫一切挡在政府和开发商面前的公民住宅。这个在中国城市化过程中,它所向披靡,征服一切抵抗者,在大讲以人为本和建立和谐社会的今天,是到了应该废除修改它的时候了。

《城市房屋管理拆迁条例》是与《流浪乞讨人员收容审查办法》具有同样的恶法性质,因为它具有明显的违宪违法性,是到了必须废除的时候了。 

第一,该法规的立法指导思想与宪法和物权法明显相左。由于该法规是2001年制定的,没有体现2004年修改宪法和2007年物权法的保护公民私有财产的精神,又没有做及时的修改。如拆迁条例第一条规定,该法的目的是为了加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行。而没有保护公民财产权的意思。

第二,该法规是一个行政法规,它要规范的是行政拆迁行为,规定如何取得拆迁许可证和与被拆迁人协商补偿的条件和程序。根据宪法和物权法,对公民私有财产的征收和征用必须以公共利益为前提。没有这个前提,对公民财产权的征用就不具有合法和合宪性。拆迁条例根本没有界定、甚至没有提及什么是“公共利益”的情况下,规定如何可以强制拆迁。没有公共利益的前提,政府是不可以征用征收公民财的,说明这个条例根本不具有立法目的合宪性。

第三,该法规在内容上没有区别建立在公共利益基础上行政强制征用和为了商业利益的民事交换行为,如果是非公共利益的商业开发,必须遵循民法原则由两个市场主体进行平等的交易,而不能介入公权利,更不能运用国家暴力进行强迫交易。拆迁条例把公共利益和商业利益混为一谈,而对私权利益都赋予国家强制力来保障实现,是严重滥用了公权利来保障某些私人的商业利益。滥用行政权力侵犯公民的财产权是严重的违法行为。而法规的滥权就是需要进行违宪审查的。

第四,拆迁条例在程序上也是违法的。如拆迁条例第15条赋予了政府有关部门强拆的权力,根据法治的基本原则,凡限制剥夺公民的自由和合法财产,除必须以公共利益为目的外,还必须遵循正当的程序,正当程序最基本的一点就是必须经司法程序,对公财产的强制最终应由法院作出裁决。而拆迁条例在强制拆迁上让政府自己充当自己的法官。

第五,拆迁条例剥夺了公民在保护自己的私有财产时的司法诉讼权。根据拆迁条例第15条规定,在强制拆迁上明显地赋予了拆迁人以更大的权力,它可以申请仲裁或向人民法院起诉,而且还可以申请人民法院先予执行。当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的,只能由房屋拆迁管理部门裁决或同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的,虽规定可以向法院起诉,但是,诉讼期间不停止拆迁的执行。实际上由政府裁决取代了司法裁判,因行政裁决已经发生效力,它不影响拆迁。诉讼只是一种假象。

《城市房屋管理拆迁条例》不但具有明显的违宪违法性,而且在政治上也缺少合理性。由于该法的实施,制造了一系列的社会矛盾和冲突,不断地发生暴力拆迁惨剧,严重损害党和国家的形象,违背了以人为本和建立和谐社会的政治理念,拆迁矛盾和上访成为当前中国社会最严重的问题之一,严重影响了社会稳定。凭该法在群众中的形象,如不修改废除,将会载入21世纪的恶法史册。

原载2009年12月3日《南方周末》,这是全文版。

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